Eyalet sistemi, ama hangisi?

Prof. Dr. RECEP BOZLAĞAN
Marmara Ünv. Siy. Bil. Fak. Dekanı
13.04.2013

Eyalet sistemi tartışmaları gündemi zaman zaman meşgul etmekte.


Eyalet sistemi, ama hangisi?

 Toplumun bir kesimi ‘eyalet sistemi’ni ülkenin birlik ve bekası için gerekli görürken, diğer kesimi ülkeyi iç karışıklığa ve parçalanmaya sürükleyecek yolun başlangıcı olarak kabul etmekte. Başbakan Erdoğan’ın 29 Mart tarihinde söylediği “Gelişmiş ülkelerde eyalet korkusu yoktur. Tam aksine, eyalet yapılanmaları çok daha süratli bir kalkınmayı getirir, özellikle siyasî rekabeti getirir. Osmanlı Devleti’nde Lazistan, Kürdistan eyaletleri vardı. Osmanlı güçlü olduğu için hiç çekinmeden böylesi bir yapı oluşturmuş. Güçlü bir Türkiye eyalet sisteminden asla korkmamalıdır. Eyalet sisteminde de üniter yapı muhafaza edilebilir” sözleri son yıllarda tartışılan “üniter yapı-federatif yapı” konusunu gündemin yine ilk sıralarına taşıdı. Bu sebeple, bu yazıda Osmanlı’da eyâlet sistemi ve günümüz dünyasında uygulanan federatif yapılar üzerinde durduk.

Türkçe’deki ‘eyalet’ kavramı Arapça’daki ‘âla’ fiilinden türemiştir. ‘Âla’nin dar anlamı, “kendisine dönmek-rücû etmek”tir. Geniş anlamda ise “yönetmek-hükmetmek-siyaset etmek” manalarına gelir. Arapça’daki ‘âla’ fiilinden üreyen ‘iyâlah-iyâlat’ isim olup, “yönetme-hükmetme-siyaset etme” manasındadır. İyâlah-iyâlat kelimesi Türkçe’ye geçerken hem fonetik değişime uğrayarak ‘eyalet’e dönüşmüş, hem de semantik değişime uğrayarak “belirli bir coğrafî alanın yönetim birimi” anlamında kullanılmıştır.

Eyalet sisteminin tarihî gelişimi Selçuklulara kadar uzanırsa da sistem daha çok Osmanlı Devleti ile özdeşleşmiştir. Eyalet Osmanlı taşra idaresinin temel birimi olup, sınırları coğrafî ve iktisadî faktörlere göre belirlenmiştir. Eyaletler sancaklara, sancaklar da kazalara ayrılmıştır. Tarihî, coğrafî ve iktisadî açıdan merkezî konumda olan bir şehir, eyaletin yönetim merkezi olarak belirlenmiştir. Sözgelimi Karaman Eyaleti’nin yönetim merkezi genel olarak Konya şehridir.

Eyalet, ‘beylerbeyliği’ olarak da adlandırılmıştır. Misalen Anadolu ve Rumeli Beylerbeylikleri aslında birer eyalet idi. Bu sebeple, eyalet yöneticilerine ‘beylerbeyi’ unvanı verilmiş, Kanunî döneminden itibaren vezirler de eyaletlere yönetici olarak gönderilmeye başlanmış ve zamanla bütün eyaletler vezirler tarafından yönetilir olmuştur. Sonraki dönemlerde ise eyalet yöneticilerine ‘vali’ unvanı verilmiştir. Osmanlı Devleti’nde eyaletlerin yönetimi konusunda beylerbeyine/vezire geniş yetkiler tanınmıştı. Eyaletlerde askerî ve mülkî amir konumundaki beylerbeyinin/vezirin yanı sıra malî işlere bakan ‘defterdar’, münhasıran kalelerin güvenliğini sağlayan ‘dizdar’lar ve adlî konular ile belediye işlerine bakan ‘kadı’lar bulunmaktaydı. Söz konusu yöneticilerin tamamı doğrudan merkezî idare (payitaht) tarafından tayin olunurdu. Beylerbeyi/vezir eyaletin en üst amiri olarak idarî sorumluluğu bütünüyle haizdi ve resmî görevlilerin tamamının üstü konumunda idi. Diğer taraftan, eyalette düzenlenen divan toplantılarında davaları dahi dinler ve hüküm verirdi. yrıca, savaş zamanlarında, eyalet sınırları içinde bulunan sancaklardan gelen bütün askerler beylerbeyinin/vezirin üç tuğlu sancağının altında toplanır ve onun komutasında Osmanlı ordusuna dâhil olurdu.

Eyaletler tâbi oldukları toprak sistemi ve vergi rejimi açısından “salyâneli” (yıllıklı) ve “salyânesiz” (yıllıksız) olmak üzere iki gruba ayrılmıştır. Salyâneli eyaletler İstanbul’a nispeten uzak ve (Habeşistan hâriç) halkının çoğunluğu Müslümanlardan oluşan yönetim birimleriydi. Buralarda “timar sistemi” uygulanmaz, yıllık toplam gelir üzerinden vergi alınırdı. Salyânesiz eyaletler ise İstanbul’a nispeten yakın yönetim birimleriydi. Buralarda timar sistemi uygulanır ve vergilendirme bu sistem üzerinden yapılırdı. Osmanlı eyaletleri idarî birimlerdi. Bunların siyasî herhangi bir yetkisi bulunmazdı. Beylerbeyi/vezir dâhil, eyaletteki bütün resmî görevliler merkezî idare tarafından tayin edilir ve görevden alınırdı. Bu sebeple, payitahtın taşradaki temsilcileri konumundaydılar. Görevler ve yetkiler açısından bakılınca, beylerbeyine/vezire bir tür “yetki genişliği” tanındığı görülmektedir. Diğer bir ifade ile, taşrada yürütülmesi gereken idarî konularda merkez adına kararlar alma ve uygulama yetkisi verilmişti. Önem arzeden hususlarda ise payitahttan gelen emirlere uyma mecburiyeti vardı. Bütün bunlar dikkate alındığında Osmanlı eyaletlerinin merkezî idarenin taşradaki uzantıları olduğu söylenebilir. Dolayısıyla siyasî veya idarî anlamda herhangi bir özerklikten söz edilemez.

Osmanlı eyaletlerinde modern anlamda ilk özerklik 1805 yılında Mısır Hidivliği’nde uygulanmıştır. Daha sonra 1832 yılında Sisam Adası’na, 1861 yılında Cebel-i Lübnan’a özerklik verilmiştir. Osmanlı terminolojisinde bu tür yerlere “eyalet-ı/vilâyat-ı mümtâze ve muhtâre adı” verilmiştir. Sonraki dönemlerde ise Kıbrıs, Bulgaristan ve Bosna-Hersek’e de özerklik tanınmıştır. Osmanlı idarî sisteminde eyalet ve vilayet terimleri genel olarak anlamdaş kullanılmıştır. Diğer bir ifade ile Osmanlı Devleti’nin eyalet ile vilayete bakışında belirgin bir farklılıktan söz edilemez. Eyalet yerine vilayet teriminin niçin tercih edildiğine dair somut bir bilgi bulunmasa da, sorunlar yumağına dönmüş eski sistemi çağrıştıran ‘eyalet’ teriminin yerine, ülkenin içinden geçtiği dönüşüm sürecinin bir göstergesi olarak ‘vilayet’in kullanılmasının tercih edilmiş olabileceği düşünülebilir. II. Selim’den itibaren yozlaşmaya başlayan taşra idaresi, duraklama ve gerileme dönemlerinde idari, mali ve asayiş açısından çok sorunlu bir yapı haline gelmişti. III. Selim döneminden itibaren alınmaya başlanan tedbirler sonuç vermemiş, Tanzimat döneminde benimsenen merkezileşme süreci de eyaletlerin sorunlarını daha da artırmıştır.

Eyaletten vilayete...

Bir yandan Osmanlı’nın içine girdiği ekonomik bunalım, diğer yandan kaybedilen savaşlarla ülkenin dağılma sürecine girmesi, Rusya ve Batılı devletlerin baskıları, azınlık talepleri, ayaklanmalar ve taşra idaresindeki sorunlar, eyaletlerin yeniden düzenlenmesini kaçınılmaz kılmıştır. Sonuçta 1864’te kabul edilen Vilayet Nizamnamesi ile üç eyalet (Niş, Vidin, Silistre) birleştirilerek Tuna Vilayeti oluşturulmuştur. Yeni model, 1867’de kabul edilen Vilâyât Nizamnâmesi ile ülkenin diğer yerlerinde de uygulanmaya başlamış; 1871 yılında ise İdare-i Umûmiye-i Vilâyât Nizamnâmesi adlı yeni bir düzenleme yapılmış ve bazı değişikliklere gidilmiştir. 1876 Anayasası vilayetlere anayasal statü tanımış, vilayetlerin idaresini ‘tevsi-i mezûniyet’ ve ‘tefrik-i vezâif’ ilkelerine dayandırmıştır (md. 108). Literatürde bu iki ilkenin tam olarak ne anlama geldiği konusunda tartışmalar bulunmakla birlikte, ‘tevsi-i mezûniyet’e yetki genişliği, ‘tefrik-i vezâf’e de görev ayrımı denebilir. Burada yetki genişliğinden kasıt, valinin idari nitelikli bazı konularda merkez adına karar alma ve uygulama yetkisine sahip olmasıdır. Tefrik-i vezâiften kasıt ise vilayetlerin görevlerinin mevzuatta ayrıca belirtilmesi olabilir. Neticede her iki kavram da idari veya mali anlamda özerkliği ifade etmemektedir. 1982 Anayasası’nda da, merkezî idarenin taşta teşkilâtı olan illerin idaresi ‘yetki genişliği’ ilkesine dayandırıldığını ayrıca belirtmek gerekir. 1876 Anayasası ‘eyâlât-ı mümtâze’ (imtiyazlı eyâletler) kavramına yer vermiş (md. 1, md. 7), fakat bu tür eyaletlere dair başka bir hükme yer vermemiştir. Osmanlı vilâyet sistemi 1913 yılında uygulanmaya başlanan İdare-i Umûmiye-i Vilâyât Kanun-ı Muvakkati ile nihai şeklini almıştır.

Günümüzde eyalet kavramı, Osmanlı Devleti’nde yaygın olarak kullanılan anlamından farklı bir manaya sahiptir. Osmanlı tarihinin büyük bölümünde vilayet anlamında kullanılan kavram, muhtemelen Kanunî Esasî’deki ‘eyâlât-ı mümtâze’ (imtiyazlı eyâletler) kavramının etkisiyle “siyasî özerkliğe sahip yönetim birimi” manasını ifade eder olmuştur. Kavram Osmanlı’nın son döneminde semantik bir değişime uğrayarak günümüzdeki anlama kavuşmuş olabilir. Günümüz Türkçesi’nde eyalet kavramı federatif devletlerdeki federe yapıları ifade etmek için kullanılmaktadır. Federatif yapıya sahip devletlerde siyasî yerinden yönetim sistemi uygulanmakta olup, yasama, yürütme ve yargı erkleri federal devlet ile federe devletler (eyaletler) arasında paylaşılmıştır. Bu paylaşım federasyon anayasasınca düzenlenmiştir. Bu tür devletlerde hem eyaletler hem de federal devlet kendi parlamentosuna, hükümetine ve yargı sistemine sahiptir. Bazı devletlerde ise eyaletlerin kendi emniyet teşkilatı bulunmaktadır.

Federal düzeyde kurulan birimlerin daha küçük boyutta olanları eyaletlerde de bulunmaktadır. Bunun istisnası askerî kuvvetler ile diğer bazı kurumlardır. Bu sebeple, federatif devletlerde eyalet kavramının ‘devlet’ anlamına gelen veya devlet kavramını çağrıştıran bir isimle anıldığı da görülmektedir. İngilizce’de bunlara ‘state’ denilirken, Almanca’da ‘lander’, Arapça’da ise ‘devlet’ kavramı kullanılmaktadır. Federatif devletlere örnek olarak ABD, Almanya, Rusya, Hindistan, Avusturya, Brezilya, Kanada ve İsviçre ülkeler verilebilir. Diğer taraftan, federasyon anayasası yerel yönetimlere dair düzenlemelere ya hiç yer vermez (ABD anayasasında olduğu gibi) ya da genel nitelikli bazı hükümlere yer verdikten sonra konuyu eyalet anayasalarına bırakır (Almanya anayasasında olduğu gibi).

Federatif devletler çeşitli yollarla kurulabilmektedir. Başlangıçta bağımsız olan bazı devletlerin tarihî, kültürel, iktisadî veya güvenlik gibi sebep ve ihtiyaçlar dolayısıyla birlik oluşturarak federasyon kurmaları ve yetkilerinin bir bölümünü federasyona devretmeleriyle kurulan federatif devletler bulunmaktadır. Almanya ve ABD bu tür devletlerdendir. Bazıları ise tarihî, coğrafî veya etnik sebepler dolayısıyla anayasalarında yaptıkları değişiklikler yoluyla federasyona dönüşebilmektedir. Rusya, Belçika, Bosna-Hersek ve Irak gibi. Türkiye’de zaman zaman yapılan ve son günlerde gündemi meşgul eden ‘eyalet sistemi’ tartışmasının bilimsel bir zeminde yürütülmesi elzemdir. Ülkenin temel sorunlarının çözüme kavuşturulması, hem ülke tarihini iyi bilmeyi hem de mevcut sorunlara çözüm odaklı bir yaklaşımla bakmayı gerektirir. Türkiye’de uygulanan mevcut il sisteminin sürdürülemez olduğu bir gerçekliktir. Aynı şekilde yerel yönetim sisteminin de ülkenin ve toplumun içinde bulunduğu dinamizme ayak uydurmakta zorlandığı bir vakıadır. Mülkî idarede ve yerel yönetim sisteminde yapılması planlanan reformlarda, ülkenin derin tarihî birikiminden daha fazla istifade edilmesi ve ayrıca gelişmiş ülkelerin tecrübelerinden de yararlanılması gereklidir. Bu çerçevede geliştirilen çözüm önerilerine peşin hükümle yaklaşılmaması, karşılıklı saygı ve diyaloga dayalı bir üslubun benimsenmesi Türkiye’nin yararına olacaktır.

[email protected]